2006年6月，美国海军作战部长迈克尔·马伦在美国海军战争学院举办的战略论坛上发表讲话，首次提出要制定美国新海上战略，标志美国海军在经过三个阶段战略调整之后，对到底应奉行什么样的新战略、建设什么类型的新海军，具备了作出最终选择的条件。之后，以美国海军为核心，联合海军陆战队和海岸警卫队，组成领导团队和执行团队，广泛吸收军内军外的意见，有步骤、分阶段地推进新海上战略的制定和修正进程。最终形成的“21世纪海上力量合作战略”文本，由海军作战部长、海军陆战队司令和海岸警卫队司令联合签署发表，最终完成了冷战后美国海军的战略选择。

一、新海上战略出台的战略依据和理论基础

“21世纪海上力量合作战略” （A Cooperative Strategy for 21^st Century Seapower）是美国海军针对全球化的趋势和海上安全形势的变化，在继承冷战后不断更新的战略概念的基础上，在对冷战时期提出的第一部海上战略作全面转型之后，确定的新的海上战略。

（一）战略环境和战略需求的新变化

1.全球化进程的复杂影响

2006年6月，马伦上将在启动新海上战略系统工程的讲话中，明确提出冷战的结束和全球化进程的加速，构成了严峻挑战，这种挑战造成了战略环境的不确定性。马伦特别突出了全球化这一新的战略因素。他进而指出：全球化推动了美国对新海上战略的需求。全球化带来的影响主要有三个方面：“首先，世界市场的形成和全球化规模的经济，加强了国家间的相互依存度，促进了许多国家的繁荣；其次，全球化大力推动了‘能源竞争’，埋下了矛盾和冲突的隐患；全球化推进了意识形态快速、自由地传播。”[1]可以说，全球化带来的是机遇和挑战并存，全球化既为各国带来了巨大的好处和实惠，加强了世界各国相互依存的程度。同时，全球体系在某些破坏活动面前是脆弱不堪的，因为即使在远离破坏活动源头的地方，这些破坏活动依然能产生一连串的灾难影响。

全球化体系除了受到传统的大国战争、地区冲突的威胁，同时，也赋予了“第四代敌人”更大的权力。所谓第四代敌人包括：恐怖分子、大规模杀伤性武器和其他武器的扩散、有组织犯罪、走私分子、毒品走私分子和海盗等。“第四代敌人”可以利用全球化的便捷来实施犯罪和发动侵略。随着全球化进程的日益加深，美国海军必须明确新战略的基本内容，比如谁是敌人、怎样辨别和设法获得胜利等。马伦认为，“尽管全球化时代的复杂性和蹒跚的变化步伐，似乎不可能制订计划，但我们必须为它们制订计划，”美国需要一个“不仅适应变化，而且适应变化速度”的新海上战略，需要一个“为这个时代和美国面临的难以置信的且不断增加的挑战而量身定做的新海上战略。”[2]

2.海上安全面临的严峻挑战

全球体系的正常运转依赖于海上安全环境。占地球表面积2/3以上的海洋是一个连续的水体，海洋的主体是没有国家管辖的全球公共水域，这给所有国家、甚至内陆国家提供了一个对它们安全和繁荣有着重大意义的水上通道或“高速公路网”。可以说，海洋安全是确保全球体系畅通的关键所在。因为80%以上的世界贸易通过水运，并形成一个全球市场链。

海上航运已成为全球经济的心脏，但它在阿拉伯海和东北亚两个关键领域易遭攻击。同时，联通的海域也为部分国家、恐怖分子和犯罪分子制造一系列威胁提供了现成的、可怕的手段。世界海洋的安全变得十分脆弱，而美国根本不可能单独承担起整个世界海洋安全的重任，急需美国海军拿出新的战略理论。

3.《国家海上安全战略》的出台

“9·11”恐怖袭击之后，美国政府针对日益复杂的国际环境和海上安全形势，积极构筑全面的国家海上安全战略。按照总统的指示，国防部长和国土安全部长牵头集中联邦力量，研制国家海上安全战略（The National Strategy for Maritime Security），以便整合现有的国家战略和军兵种战略，确保它们有效而高效地实施。2005年9月，国防部长、国土安全部长联合签署并发表了《国家海上安全战略》，将海上安全问题第一次提高到国家战略的高度，超越了军种战略，成为指导各军兵种确保海上安全的宏观指导和规范。

国家海上安全战略的出台，为美国海军制定新海上战略提供了重要的战略依据，海上安全战略中的很多概念和创新构想，都为新海上战略所借鉴和吸收，比如：关于海上安全形势的分析，海上安全的战略目标和需要采取的战略行动等。

4.海军战略地位的弱化

发表海军战略的首要任务是告知公众，特别是政策制定者们关于海上世界的基本事实，以及海上军种的战略地位和战略运用，为海军的发展和运用提供战略支撑。

“9·11”恐怖袭击揭开了美国全球“反恐战争”的进程，此后“反恐战争”主宰了世界事务的各个方面，引发了阿富汗战争和伊拉克战争。美军虽然在战场上取得了胜利，但战后的维持稳定和重建行动使美国付出了更大的代价，而且陷入了阿富汗战争、伊拉克战争的泥潭不能自拔。美军意识到：反恐战争已经演变成一场“持久战争”，小布什总统多次声称“美国正处于战争中”。 伊拉克战争和阿富汗战争让美国不少军事专家预言，美国未来的重要军事任务将落在陆军、海军陆战队和“特种部队”身上，言下之意是，空军和海军不再扮演主角，而以后勤和运输为主。在美国决策层看来，现在的军事冲突，可能更多地是通过地面和空中作战取得最终的胜利，海军最新的角色可能延伸到濒海区域，担任阻断恐怖分子和国际犯罪的任务，同时为地面部队提供火力支援，传统的“蓝水任务”已经变得不再突出。

针对海军作用地位出现弱化的“身份危机”和面临规模被缩减的压力，美国海军必须提出新的海上战略，阐明新时期新环境下的海军作用地位问题，为海军发展提供战略依据。

（二）新海上战略出台的理论基础

1.海上战略为新海上战略提供了理论样板

1986年“海上战略”的出台结束了美国海军长期的思想混乱局面，统一了美国海军的思想。这一全新战略概念的提出，在理论上为冷战后新海上战略的出台树立了榜样。

第一，在理论研究方面，海上战略首创了成立专门研究队伍与广泛发动一线军官参与相结合的理论研究方法，新海上战略继续沿用了这一做法，并将其范围加以拓展；第二，在战略概念方面，海上战略首次明确提出，“海上战略是国家军事战略的海上部分”的论点，将海军战略提升到军事战略的高度。新海上战略在此基础上，定位于所有国家级战略的海上部分；第三，在战略思想方面，海上战略强调将“威慑”作为战略的首要支柱，力争取得不战而胜的最佳战略效果。新海上战略则将“防止战争”提升到“与赢得战争同等重要”的地位；第四，在战略内涵方面，海上战略既注重了战略在战时打赢战争的作用，又强调了战略在平时制止战争的作用。新海上战略则大力强调了海军和平时期的非战争运用。第五，在战略力量方面，海上战略提出了“600艘舰艇”的计划，而新海上战略提出了“千舰海军”的计划；第六，在战略联盟方面，海上战略强调盟国团结和军种合作。新海上战略倡导全球合作伙伴关系，将国内外可利用的资源与力量都集中起来，以维护“全球体系的安全”。第七，在战略效用方面，海上战略确立了海军的“主角”地位。新海上战略极力争取，海军能在美国长期的大战略中，充当影响全球事务的核心地位，为海军的长远发展奠定战略基石。

2.阶段性战略调整为新海上战略奠定了坚实的理论基础

冷战结束后，美国海军分步骤、分阶段地进行了三次战略调整。通过三次阶段性战略调整，美国海军及时出台和完善自己的战略概念，逐步形成了比较完备的战略概念体系。1992年提出的“……从海上”实现了美国海军由远海到濒海的战略重点转变，实现了冷战后的美国海军战略的方向性调整，揭开了美国海军以海制陆的序幕。1994年发表的“前沿存在……从海上”，补充提出了“前沿存在”的战略概念，强调了前沿存在的重要性，明确了战略的主要内容和阶段划分，特别是打下了重视平时制止战争重要性的思想基础。2002年又发表了“21世纪海上力量”， 着重解决了未来海军战略能力的发展问题。美国海军认为这三次战略调整都不能与综合性的“海上战略”并列，它们仅仅是冷战后美国海军战略的三次阶段性调整，为制订新 “海上战略” 提供了坚实的理论基础。通过分阶段的战略调整，新海上战略的出台也就水到渠成了。经过三次阶段性战略调整和战略概念的完善，必须根据新的形势需要制定综合性的新海上战略了。

3.马伦为新海上战略出台的预先造势

2005年9月，在美国海军战争学院召开的第17届国际海上力量研讨会上，美国海军作战部长马伦提出要建立一个“综合的国际海军、海岸警卫队、海事力量、港口运营商、商业船舶和本地法律强制实施的综合性协同网络，打击恐怖主义，维护海上安全…我们的合作与协调水平必须加强，以适应共同的挑战和制约。在这一问题上，我们别无选择，因为我坚信任何个人、任何国家都不能单独应对，特别是在海上区域。”[3]这就是所谓的 “千舰海军”计划。

“千舰海军”是一个全球性的、自愿性质的海上力量网络，这个网络将自由国家的集体力量汇聚起来，建立和维持大幅增加的海上国际安全水平。其中，“美国海军作为这个国际性行动的一员，将推动这项行动——但是没有全球海洋国家和海洋利益坚强有力的支持，我们是没有能力做到这一点的。”[4]美国海军认为这个海上网络不但能增强海上安全，也能促进参与国家的经济与政治发展和进步。

2006年6月，美国海军作战部长马伦在一次报告中又率先提出了“全球舰队基地”（Global Fleet Station）这一概念。马伦说：“我们正在评估一种在绿色和棕色水域叫做‘全球舰队基地’的新概念，这些全球舰队基地将在我们大多数盟国现在所处的地方建立起来，用来前沿配置小型舰船和配置补给舰船。”[5]

“全球舰队基地”是从“海上基地”概念演进过来的，但不只是简单缩小了“海上基地”概念，将“海上基地”概念与“适应性兵力包”概念有机结合起来，进行了创新。“全球舰队基地”是以在世界范围内建立一个海基的舰队基地网络为基础的。每一个“全球舰队基地”将是一个独立的区域作战集团总部，将为一个明确的责任区域服务。它将包含一艘指挥舰、一艘或多艘登陆舰、内河作战部队单元以及直升机特遣部队。美国海军能根据需要从基地派出特别的“适应性兵力包”，以应付人道主义危机、自然灾难和反恐打击任务。

全球舰队基地的概念，符合反应迅速灵活这一特点。其意义在于，哪儿有需要，无论是深水区还是浅水区，只要盟友需要，美国海军就可派遣辅助船和浅水船就会及时赶到。

“千舰海军”和“全球舰队基地”这两个概念相辅相成、相互依存、互惠互补，共同构成了当时还在酝酿中的新海上战略的两个核心概念，海上力量反应的灵活性和海上力量合作的概念，为新海上战略的提出作舆论准备。虽然这两个概念在新海上战略中没有正式提及，但是新海上战略的基本精神实际上就是从这两个概念发展、延伸过来的。

二、新海上战略的制定

新海上战略的制定过程中，海军决策机构积极发挥主导作用，组织班子分工合作，大胆创新战略制定方法，有步骤分阶段地推进战略制定的系统工程。

（一）新海上战略系统工程的启动

2006年6月14日，美国海军作战部长迈克·马伦上将在美国海军战争学院出席“今日战略论坛”研讨会时提出，美国海军需要制定一个新的海上战略，以指引美国海军应对全球化和反恐战争带来的挑战。马伦在讲话中指出，美国现在面临的不确定性和面临的威胁都是独一无二的，这些不确定性和威胁源于新的挑战，而这些新的挑战是由于冷战的结束和全球化加速发展所造成的。因此，美国海军需要制定一个新的海上战略来应对新的挑战。

马伦指出，新的海上战略必须建立在这样一种信念之上：美国是一个海洋国家，海军拥有三项持久的能力，也就是施加影响的能力、先发制人和灵活反应的能力，以及建立友谊和伙伴关系的能力。[6]原有的海上战略以制海权为核心，新的海上战略必须认识到所有国家经济兴起的潮流，不是发生在海洋由一国控制的时代，而是发生在海洋对所有国家都是安全的和开放的时代。可以说，马伦的讲话揭开了美国海军构建海上战略的进程。

（二）新海上战略的组织团队与战略构建相关者

在新海上战略构建过程中，参与相关工作的各类组织和人员有四类：第一，领导团队；第二，核心团队；第三，海上战略特别工作组；第四，战略构建相关者。[7]这些团队与组织之间相互支撑、互为补充、相互作用，共同来确保海上战略制定的科学性和适时性。

马伦指定负责规划、政策与作战的海军作战部长(N3/N5)助理莫根(Morgan)中将，具体领导新海上战略构建工作。莫根与海军陆战队的阿莫斯(Amos)中将、海岸警备队的尼米奇(Nimmich)少将，共同组成海上战略执行委员会(Maritime Strategy Executive Committee)，作为构建新海上战略的领导团队。此外，马伦还通过海军作战部长行政组(CNO Executive Panel)指导整个构建过程。

核心团队（Core Team）由来自海军、海军陆战队和海岸警备队的13名军官组成。同时，海军作战部派出由5人组成的战略行动组，充任海上战略办公室。核心团队负责新海上战略构建的组织和协调工作，并承担新海上战略文本的整合拟制工作。

海上战略特别工作组（Maritime Strategy Task Force）是一个松散的临时性组织，由来自海军、海军陆战队、海岸警备队、国防部长办公室、参谋长联席会议、各联合总部的上校和中校军官，约翰·霍普金斯大学应用物理实验室(APL)和海军分析中心(CNA)、有关政府部门和企业的相当级别官员或职员组成。特别工作组没有决策权，每月最多召开两次会议，每次会议时间1小时，议题1-2个，其主要任务是评判各种想法和推广各种概念。

海军战争学院、海军研究生院、各类研究中心、退役海军将军、学术界和盟友，均被视为“战略构建相关者”（Strategy Process Stakeholder）。其中，海军战争学院(含海战开发司令部，属海军作战部)、约翰·霍普金斯大学应用物理实验室、海军分析中心、洛克希德·马丁公司和卓越领导中心(Center for Leadership Excellence)，承担了大部分的评估论证工作，备选方案的制定和兵棋推演工作则由海军战争学院完成。

（三）新海上战略采用更为开放科学的战略制定方法

以往的海军战略产生于联席会议和少数高层这样封闭的圈子，然后运用海军战争学院的模拟程序进行考察，再通过海上训练进行实践。新海上战略的制定打破了少数人垄断的局面，以大开放的姿态吸纳各种观点，鼓励“思想交锋”。除了领导团队与核心团队之外，还通过海上战略特别工作组和海上战略构建相关者，将海上战略的进程向海上军种以外的组织和力量开放。甚至通过专题研讨会的形式，邀请国外的人员参与问题的讨论，带有一定的国际化倾向。为了获取民众的支持，新海上战略的制定过程中还始终贯穿着“与国家对话”的活动，海军战争学院和战略行动组前后组织了7次这样的活动，以吸纳公民的意见和声音。

这样开放的方法，充分体现了“自上而下”和“自下而上”两种方式的结合，确保了最大程度地吸纳合理的建议和理念。同时，在战略制定过程中，大力运用了“观点竞争法”（competition of ideas approach）、“线性协作法”（linear and collaborative approach）和战略基础演习等科学的方法，确保各种有价值的观点都能得到表达和验证的机会，从而尽可能避免构建过程及其结果出现严重片面性和重大缺陷。

（四）新海上战略制定的运作步骤

新海上战略的整个构建过程大致可以划分为三个阶段：

第一阶段：2006年8月－2007年1月。这个阶段主要在海军战争学院展开。在此阶段，海军战争学院举行了多次工作组会议和研讨会，对战略环境进行评估，并提出了多种备选方案。2007年1月，美国海军战争学院院长和一名教授，向海上战略执行委员会汇报了5个“海上战略备选方案”。海上战略执行委员会指示海军战争学院继续完善全部5个方案，并于3月再次汇报研究成果。期间，海军战争学院对这些方案进行了多次模拟验证。

第二阶段：2007年3月－6月。在此阶段，海军战争学院指定学术团队充实5个备选方案，每两周向海上战略特别工作组汇报进展情况。5个备选方案分别是：方案A——热点战略，要求在阿拉伯海和东北亚部署强大的能赢得战争的能力；方案B——以兵力结构为导向的战略，要求高端兵力在东北亚同反进入能力作战，低端兵力用于长期战争和其他地方的参与；方案C——近海均衡战略，要求美国海军的前沿部署部队只部署在波斯湾，其余海军部队“集结”于领海水域；方案D——防止战争战略，把防止战争提高到与赢得战争同等重要的地位；方案E——全球体系战略，确保全球公共水域的安全作为维护全球体系健康运转的关键因素。[8]

在3月召开的海上战略执行委员会会议上，方案B和方案C被排除，由核心小组就其余三个方案在本军种征求意见，海军战争学院的工作就此结束。此后，新海上战略构建工作转入“行动环节”。在此环节中，核心小组请所有中将和上将及其参谋人员对三个方案进行了两轮评估，核心小组则根据反馈意见完善方案。在两轮评估结束后，核心小组对三个方案进行了整合，形成了一个海上战略的基本框架，并仅向上将军官征求了意见，达成共识后提交给海军作战部长和海军陆战队司令，后者采纳了这个框架。

第三阶段：2007年6月－10月。在此阶段，海上战略的拟制工作完全由核心小组根据各军种领导批准的基本框架完成。该阶段的工作同样仅征求了上将军官的意见，经过几易其稿后，海上战略文件得到各军种首长签署并发布。

2007年12月，新任海军作战部长拉夫黑德上将，就新海上战略一事出席了国会举行的听证会，指出海军将针对实施新海上战略，制定新的“海军行动概念”和战略规划。

三、新海上战略的主要战略选择内容及创新

新海上战略实现了冷战后美国海军战略定位的最终确定，标志着面向21世纪战略选择的完成。新海上战略内容新颖，极具创新性，必将对未来海军的发展产生重要的影响。

（一）新海上战略的主要战略选择内容

美国新海上战略，包括“序言、新时代的挑战、海上战略概念、战略实施和结论”五个部分组成，其中，“新时代的挑战、海上战略概念、战略实施”是核心的部分。概括起来，新海上战略主要作了新的威胁判断，论述了“一个基本观点”、“四大战略目标”、“六项战略使命”、“六种核心能力”和“三个实施重点”。

1.倡导合作的精神宗旨

在“新时代的挑战”部分中，提出了制定本战略的基本依据和应遵循的宗旨。该部分提出在全球化的进程中，“全球化体系”的核心——海上安全——面临严峻的挑战：“海洋利益的争夺、高新技术的发展、人类移民、健康、教育、文化及冲突方式等的改变、日渐增多的跨国行为体和流氓国家、武器技术和信息的扩散、自然灾害、大众传媒”等复杂因素相互结合在一起。这些挑战和威胁实际上就是“21世纪海上力量合作战略”出笼的最基本依据。

这些因素结合在一起构成了不确定的未来，也迫使对海上力量的作用进行重新思考。由于威胁的全球性和复杂性，使得“任何一个国家都没有足够的资源为全部海域提供安全与保证。各国政府、非政府组织、国际组织和私营部门将建构共同利益的伙伴关系，以应对这些新兴威胁。”[9]这就确定了该战略的精神宗旨——“合作”，可以说，“合作”贯穿于该战略的始终，成为战略的精神宗旨。

2.强调“防止战争与赢得战争同等重要”的基本观点

该战略一再重申“防止战争与赢得战争同等重要”的重要观点，突出强调了“防止战争”的重要性，奠定了新海上战略的立论基础。新海上战略强调指出：“我们在防止战争方面的义务与保卫本土安全、赢得国家战争方面的义务同等重要。”“防止战争与赢得战争同等重要”，甚至高于“遂行战争”的能力。这就将海军和平时期战略运用理论的重要性，明确地提升到了与战争运用理论同等重要的地位，比1986年的海上战略又进了一大步。

鉴于“防止战争”的重要性，“海上力量必须致力于决定性地赢得战争，同时加强防止战争、赢得同恐怖分子网络的长期斗争、对各种事件施加积极影响、减轻灾难影响的能力。”[10]“防止战争”必须从全球、地区和跨国的层面上来考虑，通过常规的、非常规的和核手段来实施。

3.确定“四大战略目标”

新海上战略以《国家安全战略》、《国防战略》、《国家军事战略》、《国家海上安全战略》提出的目标为指导，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队将实施各种类型的军事行动，明确了[11]海上军种（一体化的海军、海军陆战队、海岸警卫队构成的部队）的战略任务，是“确保美国免遭直接攻击、确保战略通道安全和保持全球行动自由、巩固现有的和新兴的同盟及伙伴关系并创造良好的安全环境”。

4.提出“六项战略使命”

基于新时代的挑战和战略目标的需求，新海上战略提出了战略的核心部分——海上战略概念，这些概念指导和规范着海上力量的战略运用。海上战略概念部分提出了六项战略使命，分成两部分，各有三项使命。

第一部分：“地区性集中的、可信赖的作战实力”，侧重海上力量的战争运用。美国海军将把“可信赖的作战实力”继续部署在“西太平洋和阿拉伯湾/印度洋”地区，以保护美国的核心利益、使其朋友和盟国相信美国海军将履行对地区安全的持续承诺、慑止和劝阻潜在的对手与对等的竞争者。这种作战实力可以有选择地和快速地重新部署，以应对可能发生在其他地方的突发事件。

美国海军将确定这些部队的规模，并进行部署，以完成下列三项战略使命：“通过前沿部署的决定性海上力量，最大限度地限制地区冲突”；“慑止大国战争”，即“必须运用全部的国家力量来积极地慑止大国战争”；“打赢国家战争”，即充分发挥海上力量的区域海上控制、反进入、强行进入、向岸上力量投送和力量维持能力等，确保战争的胜利。

第二部分：“全球分布的、按任务编成的海上部队”，较侧重海上力量的非战争运用和和平行动，突出强调在非洲和西半球执行日益增加的和平行动的重要性和必要性。海上军种运用全球分散部署的部队，将会建立起一种全球的持久存在。这些分散部署的部队是按任务编成的，这种全球分布态势必然超越传统的部署区域，反映了从人道主义行动到愈来愈受到重视的反恐和非常规战争等所有的任务需求。美国的海上部队将作出调整以满足每一地理区独特的、并不断演变的需求，并经常与特种部队和其他跨部门伙伴实施联合行动。

全球分布的、按任务编成的海上部队，将承担以下三项战略使命：加强本土纵深防御，要“通过在尽可能远离我们海岸的地方识别并消除威胁来保卫美国本土的安全”；“发展和保持同更多国际伙伴的合作关系”，要努力加强国内跨军种、跨部门的合作，强化与其他国家的“国际伙伴关系”；“在影响到全球体系之前，防止或遏制地区破坏”。通过前沿存在、前沿部署和同地区及全球伙伴建立互利关系等方式，海上力量致力于提升强化安全的框架，将破坏活动限制在一定范围之内。

5.发展“六种核心能力”

海上战略概念的顺利实施，要求海上军种要具有六种“扩展的核心能力”。一是继承和发展的“前沿存在”能力；二是提升的“威慑”能力，将其提到比赢得战争更可取的地位，要“通过常规的、非常规的和核手段来实施，有效的战区安全合作活动是延伸威慑的一种形式”；三是拓展的“海上控制”能力，要拥有控制“海域全空间的能力，包括太空和计算机空间能力”；四是继承的“力量投送”能力，确保“战略进入、向岸上投送力量和维持力量能力”，这是美国海上军种战斗力可靠性的基础；五是创新性的“海上安全”能力，维护海上安全的能力是消除战争以外所有威胁的关键，打击“非正规的跨国威胁，能保护我们国家，加强全球稳定，确保航行自由”；六是“人道主义援助和灾难应对”，海上部队要充分发扬其内在的远征性独特优势，充当跨部门行动和多国行动的先锋。

海上军种部队能遂行多种使命任务，但以上的六种能力，是美国海上力量的核心能力，是完成多重使命、落实战略运用的基本能力手段。这六大能力，有的是对冷战后海军战略概念的继承和发展，比如“前沿存在”能力、“力量投送”能力；有的是在弱化后进一步提升的战略能力，比如“威慑”能力和“海上控制”能力；有的则是创新，比如，“海上安全”能力、“人道主义援助和灾难应对”能力。这些战略能力的提升和创新，反映了对和平时期防止战争及建立伙伴关系等活动的日益重视。

6.突出“三个实施重点”

支持本战略的具体倡议，必须在海上军种高层领导人的定期监督和统一指导下，通过各种途径将其转化为成果，从而推动战略的实施。以下三个方面必须给予优先关注：

一是“加强一体化及互通性”。首先，“海上军种必须——也将会——齐心协力、团结如一”；其次，加强美国海上军种与“拥有不同科技水平的多国伙伴间的互通性”；最后，要注重强化“各军种总部参谋机构之间的高度协同”。这一优先加强的领域实际上是贯彻落实“合作”宗旨的具体体现和基本指南，指明了美国海上力量发展的大方向。

二是“加强感知”。这是贯彻《国家海上安全战略》的具体反映。首先，必须“提高海域感知能力和扩展情报、监视、侦查能力…致力于加强信息共享”，这是提高效能的根基所在；其次，运用“强有力的信息保障措施来提高信息安全的能力”；第三，加强感知，必须要创新手段和方法，以“识破敌人的企图、洞悉其能力与弱点。”

三是“让我们的军人做好准备”。首先，一体化团队的行动，需要增进军种或部门之间对各自能力和文化的相互了解，因此，要相应地要“加强职业发展和部队训练。”第二，要“通过扩展的训练、教育和交流倡议，来增进地区和文化的专门知识”，加强“同国际社会成功合作”的能力。

（二）新海上战略的主要意义及重大创新

1. 新海上战略的主要意义

新海上战略的出台，标志着冷战后美国海军战略选择的完成。冷战后，美国海军战略决策机构对战略环境的变化异常敏感，主动作为，充分发挥了海军统帅机关的组织效用，有步骤、分阶段地稳步推进美国海军的战略选择进程。通过三次阶段性战略调整，形成了比较完备的战略理论体系，为新海上战略的制定提供了坚实的理论基础、思想基础和力量基础。新海上战略宣告了美国海军战略定位的最终实现，成为美国海军战略发展进程中的又一里程碑。

新海上战略的出台，实现了海军内部的统一，必将对美国海军的发展产生重大影响。历经数次战略选择，美国海军充分认识到及早确定战略的重要性，因为海军战略事关海军的全局，是赢得战略主动的重中之重。新海上战略是在广泛吸纳海军内部意见的基础上达成的战略共识，取得了海军内部的广泛认同，为海军遂行全局性的战略调整提供了战略支撑。新海上战略赋予了海军强大的思想理论武器，是海军参加国会听证、争取支持的重要法宝，同时也是教育民众、赢得最大公众舆论度的重要载体。

新海上战略强调要继续维持原来的联盟体系，同时拓展合作范围，力求发挥最大的效益。美国海军要通过“全球海上伙伴关系倡议”，“寻求一种促进海上安全的合作方法”。这实际上表明美国海军要搞全球资源联盟，借“它山之石”，让海军更多地介入世界政治、经济和社会事务。美国海军在维护美国霸权利益方面必将变得更为激进、更为活跃、更为卖力，也必将对世界形势产生重大影响。这也表明了美国海军极力改造冷战期间以战为主的霸权型海军，力图打造一支以“和平合作”为幌子的主导型海军力量，积极发挥美国海军的核心领导作用，运用全球一切可利用的资源和手段，通过控制全球体系的方式，达成控制世界海洋，进而控制全球的政治目的。

2.新海上战略的重大创新

新海上战略实现了众多创新，这些创新赋予了该战略强大的感召力和生命力，它们主要表现在：

第一，战略定位进一步提升。1986年海上战略的定位，是“美国国家军事战略的海上部分”，将海上战略提高到国家军事战略的高度，比军种的“海军战略”要高出一筹。在制定新战略时，美国海军就十分强调“海上战略必须服从长期的大战略”，要求能“在未来20年或更长时间内指导海军”。美国海军针对未来国家安全战略难以预测的问题，采取的解决办法是假定未来政府4种不同的、可能的战略走向，在战略对抗演习中组成4个美国团队。这4个团队分别代表4种大战略走向：“优势”战略、“选择参与”战略、“合作安全”战略和“近海平衡” 战略[12]。通过战略基础演习，4个美国团队发现，保护现有的全球贸易体系和安全体系，既为新海上战略、也为把全世界所有地区连接起来的“智力粘合剂”，提供了环境。因此，全球体系的安全和防御概念在海上战略文件中地位突出。而且，更为革命性的是，它不仅为海上战略提供了基础，而且也为不针对特定国家或威胁的、积极的国家大战略提供了基础，它为未来政府提供了大战略防御态势的机会，也将自己与国家安全战略挂钩，强调该战略是所有国家级战略的“海上部分”，进一步提升了海上战略的地位。

正因为海上战略的定位提升，也大大提升了新海上战略目标。新海上战略一再强调要“在全球范围内动用海上力量以保护我们的生活方式”；要“实现持久的国家战略目标”；甚至还要“同其他国家一起促进全球的安全和繁荣”。这些战略目标是极为高远的，已经将战略目标同国家战略目标紧密结合起来。

提升战略定位的做法，还对战略制定的过程和最终结果的性质产生了很大的影响。过去海军一直被兵力结构的争论困扰着，如果对话继续停留在兵力结构层次上，就无法找到解决的方法。因此，在战略筹划的过程中，禁止任何关于兵力结构的讨论。这就推动了海军新层次上的对话，达成了新的战略共识，也提高了海军战略的理性层次。

第二，战略宗旨凸显合作。新海上战略，是由主管信息、计划和战略的海军作战部副部长的参谋机构的一些军官会同民间学者及组织团队共同制定的，因此该战略的制定本身就是合作的结果。新海上战略始终贯穿着“合作”的精神宗旨，所以，该战略被命名为“21世纪海上力量合作战略”。

首先，从海上力量构成来看，美国海军首次实现了海上军事力量的战略合作。传统的“海上力量”专指海军（navy），甚至几年前提出的“21世纪海上力量”也是如此。但新海上战略中界定的海上力量，则是海军、海军陆战队和海岸警卫队三大海上军种（Sea Services），由它们共同组成海上部队（Maritime Forces），作为海上力量的主体和核心。因此，本战略首先是三大海上军种之间的合作，既是三方合作的成果，也是指导三方行动的指南。

其次，拓展跨军种、跨部门的合作。该战略强调的合作，不但包括海上军种间的合作，还拓展到同其他军种和民政部门间的合作。在“战略实施优先领域”部分中，该战略一再强调，海上军种要加强与其他军种的互通和相互了解；同时，针对复杂的海上安全形势，海上军种还要同民政部门加强合作，以应对各种复杂的挑战。

最后，要进一步拓展国际合作。新战略“强调要设法把海上力量同其他形式的国家力量以及我们朋友和盟国的力量整合起来”，继续维持原来的联盟体系，同时拓展合作范围，力求发挥最大的效益。因为美国的安全、繁荣与巨大的利益和其他国家更加紧密地联系在一起，一个和平的全球体系符合美国的国家利益。美国海上力量应当在一个开放的多极环境中，与他国加强合作，保持集体安全，保护国家利益。美国海军指出要通过“全球海上伙伴关系倡议”，“寻求一种促进海上安全的合作方法”。

第三，战略谋略更为高超。新海上战略的战略谋略程度进一步提升，超越了单纯的战争谋划。

一是突出“防止战争”的功效。美国的新海上战略与以前最大的不同点，就在于它一改以往总是以海上作战为中心，注重战争运用的老套做法，第一次比较明确地提出了“防止战争与赢得战争同等重要”，甚至进而指出“与赢得战争相比，防止战争更为可取”，这就侧重了海军“防止战争”的战略功能。新海上战略强调美国海军不仅要维持在全球范围内的前沿存在、威慑能力、制海权及战力投射能力等核心能力，还要加强在打击恐怖主义、人道援助和确保运输线安全等方面的国际合作。也就是说，新海上战略把非战争运用第一次当作了战略谋划的重点。这是美国海军为适应全球化、多极化等国际战略形势新变化的需要，作出的一次重大战略转折，它反映了美国海军战略的最新动向，彰显了战略谋略的提升。

二是战略谋略的“欺骗性”。新海上战略具有很强的“欺骗性”。该战略用词貌似平和，一再强调，通过“合作”和“集体安全”活动的方式，维护“全球体系”，好像美国放弃了一国控制世界海洋的野心，让他国产生错觉，麻痹大意。但实质上，是以“合作”和“非战争”的外衣为掩护，利用他国海军资源，建立一个由美国主导的全球体系。美国海军不要用武力直接露骨地去控制海洋，只要在全球体系中发挥主导作用，通过控制全球体系的方式控制海洋、进而控制全球。

第四，战略途径更为平衡。新海上战略主张“分散”与“集中”相结合的全球部署态势，即全球分散部署的、按任务编组的部队和地区性集结的、可信赖的作战力量相结合。这两种途径的相互结合，互为补充，实现了战略途径的平衡。

一方面，这种平衡继承了冷战后美国海军战略重点的转移，继续在西太平洋、印度洋和波斯湾等热点地区保持集中的前沿存在，以应对大国威胁，纠正了长期以来注重“地区性”挑战的偏颇，这种偏颇忽视了海上控制能力的重要性。另一方面，这种平衡适应了全球化形势下复杂海上安全环境的需要，海上军种运用分散部署的部队，力图建立起一种全球的持久存在，尤其注重在非洲和西半球执行日益增加的和平行动。这种全球分布态势必然超越传统的部署区域，反映了从人道主义行动到愈来愈受到重视的反恐和非常规战争等所有的任务需求。海上部队将作出调整以满足每一地区独特的、并不断演变的需求，并经常与特种部队和其他跨部门伙伴实施联合行动。