韩国合同军事大学教授朴正道与李胜基，在韩国《国防政策研究》2015年冬季刊上发表了题为《韩军联合性存在的问题及其解决方案》（???? ???????? ????）的论文。文章认为，未来韩军要实现正真意义上的联合作战必须要破除当前存在的体系、制度与思想的障碍，并建立与自身作战能力相适应的联合作战计划制定流程与系统，才能确保不断增强军队的“联合性”。本文以“韩军联合作战计划制定的破与立”为题，对韩国作者的文章重新进行了简要整理。

一、韩军目前联合作战计划制定需要破除的障碍

文章认为，尽管韩军一直致力于着眼实战，努力提升军队的联合作战能力。但当前的韩美联合作战计划是在韩美联合部队司令的主导下制订的，并主要适用于对朝全面战争，而且韩方的意见建议并未得到落实和尊重。同时，韩军的联合作战计划制定的体系、流程、理论在很多方面都是照搬美军的联合作战计划理论与模式，存在诸多问题。很多人还将联合作战计划错误地理解为制订联合作战计划的简单过程，或将联合作战计划制定曲解为国防计划管理系统的一部分，认为只是在提出军事力量建设需求。从当前情况来看，韩军联合作战计划相关机构、制度、流程、规定、信息处理系统等，只是空谈理论，并不能解决实际问题。文章重点分析了韩军在联合作战计划认识上的不足，联合作战计划和执行系统需要改进的方面，并提出了联合作战计划制定在理论上存在的局限性。

首先，韩军未明确联合作战计划制定和执行系统、联合战略规划系统、国防规划管理系统间的关系。在韩军术语中，国防规划管理系统、联合战略规划系统以及联合作战计划和执行系统只是在军事理论上通用的词汇，无论是韩国国防部、还是韩军联合参谋部都没有明确界定这些系统。其结果导致了参与联合作战计划的各组织的职责划分不明确，国防部、联合参谋部、政府有关机构间未建立起有效的合作体系，直接影响到了综合计划的制定、实施以及军事力量的运用。而联合作战计划制定不只是作战层面的活动，还包括与战略层级相关的活动。特别是对于危机反应计划制定而言，需要更为重视与战略层面相关的活动。例如，若朝鲜发动类似于延坪岛炮击一样的局部挑衅，就应从战略层面去研究分析朝鲜的挑衅意图，国际社会对朝鲜军事挑衅的反应，韩国公众是否能够不惧战争，直面挑衅，展示坚定的军事应对意志等。并在此基础上，制订作战层面的军事作战预期目标、作战构想。只有这样，作战层面才可能生成能够满足战略层级要求的作战计划或命令。

其次，韩军联合作战计划制定的法规制度不健全。长期以来，韩军联合作战计划相关理论是参照依据大量军事经验教训及联合作战实践发展起来的美军的联合作战计划理论而制定的。美国的国家安全战略、统一指挥计划、国防战略、四年防务评估报告、国家军事战略、联合战略能力计划等战略层面指导文件从法律和制度上为联合作战计划的制定提供了可靠支撑。而韩军缺乏关于联合作战计划的法规、参与联合作战计划的机构编成以及保证机构间活动的信息处理系统等方面的论述。从韩军的现实情况来看，法规制度不完善，给联合作战计划活动带来很多困扰，从而导致缺乏明确联合作战计划过程中的目标、途径、手段、时机、地点等方面的指导活动，难以为韩国总统和国防部长的决策提供有效支撑。

第三，韩军缺乏完善的联合作战计划制定参与和协调体系框架。文章认为，韩军目前的“联合理论”中虽然规定了应专门建立负责制订军事力量运用计划等实际活动的联合计划制定与执行机构,但是并未明确联合计划制定与执行机构的体系框架，无法集成国家全部力量实施联合作战，即实现军事、外交、情报、经济等所有国家力量工具的一体化运用。而且，从现实情况来看，韩军在制定计划过程中，包括国防部在内的政府机构组织间并未实现融合创新，没有明确负责国家力量工具诸要素的集成框架，也没有建立起完善的反馈机制。

第四，韩军自动化信息处理系统建设非常滞后。目前，韩军在构建与联合作战计划和执行系统相关的信息处理系统方面却非常滞后。从现实情况来看，除了国防部外，其他政府部门并未融入联合指挥与控制系统。尤其是当联合参谋本部或各作战司令部在制订军事力量运用计划时，往往需要基于战略方针，对周边国家局势、朝鲜局势、政府部门的支援能力/支援计划等进行综合分析，但是韩国并没有建立提供可靠信息的实时和非实时共享系统。虽然为应对突发状况，政府专门设立了危机管理机构、紧急事态管理机构等，但是这些机构并不能为国防部、联合参谋本部制订的军事应对计划提供准确的情报，这意味着并未构建起互联互通的信息共享平台。因此，为了确保通过联合作战计划和执行系统使用军事力量，从计划制订起就要基于信息共享整合国力诸要素，从而实现军方与政府其它部门的沟通交流。

此外，文章还呼吁不断深化与完善韩军的联合作战理论体系，将作战构想融入联合作战计划制定流程、战略指导等内容之中。作者认为，虽说这些内容中有一部分被发掘识别后及时上报，并通过研究加以改进和完善，但是绝大部分问题未得到及时反映，或很容易被遗漏。因此，理论的修改与完善并不是一件容易的事情，这是整个联合理论发展体系存在的一个突出问题。为了编写与现行理论保持关联性，又能为业务活动、规划活动提供具体指导的基本教材，需建立人才储备库(pool)，即拥有足够的人才储备。但是现实情况是，只有极少数的理论研究人员专门从事相关研究，这直接影响到理论的可持续发展。

二、提高韩军联合作战计划制定能力的解决方案

韩国作者在对韩军联合作战计划制定存在的问题、需要改进的方面进行归纳和总结的基础上，提出韩军现阶段急需确立作战计划体系，明确联合作战计划组织、制度与流程，构建为联合作战计划制定提供有效支援的信息处理系统。

首先，规范韩军的联合作战计划制定与执行系统。文章认为，韩军联合作战计划和执行系统需要整合总统、国防部长以及联合参谋部的战略指导，集成联合参谋部、各军种部、各作战司令部、联合部队等作战资源。在必要的情况下，还需把政府各部门的资源融入其中。此外，联合作战计划和执行系统需通过法律条文、具体规定总统何时、以何种目标、怎样投入并运用军事力量，即把握军事力量的运用特点和规律，明确与总统最终决策相关的内容。

其次，构建完善的联合作战计划制定机构与相关协调组织。参与制订联合作战计划制定全过程的有总统、国防部长、国家机关、政府各部门及军队的联合作战计划制定与执行机构。因此，需在联合作战计划制定和执行系统的规定中，具体明确联合理论中提及的联合计划与执行机构的组织构成。联合计划与执行机构需由联合参谋本部、联合参谋本部参谋部、各军本部、联合部队、联合机动部队、各作战司令部、国防情报本部、国军机务司令部、国防地形情报团、国军医务司令部、司法机关、法律部门等代表构成。联合计划制定与执行机构应依据联合参谋部的指示组建。同时在平时构建国家总体防务体制和韩美联合防务体制，还需要建立协调机构进行国家动员、军事作战、军政警民综合防卫、非常事态应对、灾难与安全管理；并在战时采取紧急措施，动员国家一切可用资源。

第三，完善支援联合作战计划制定与执行系统的自动化信息处理系统。文章认为，韩军应仿效支持美军联合作战计划与执行系统的自动数据处理系统(ADP: Automated Data Processing)、C4I系统的全球指挥控制系统 (GCCS：Global Command and Control System)以及全球作战支援系统(GCSS：Global Combat Support System)中作为自动化信息处理系统来使用(USFK, JOPES Quick Reference, 2005)，而重新确立韩军目前在作战层面上运用的KJCCS等信息处理系统运用概念，并建设新的信息处理系统与自动化网络，以有效支援韩军联合作战计划和执行系统。在构建这样的信息支援系统的同时，还需修订相关法律规定及安全业务实施规则，确立联合作战计划和执行系统运用概念，规定联合作战计划和执行系统相关机构构成及其职能作用，设定信息处理系统用户权限，明确资源共享适用对象与适用范围，制订信息安全对策等。

第四，建立与韩军相适应的联合作战计划制定理论发展体系。文章认为，韩军在以往修订与联合作战计划制定相关的理论时，往往会参考美军的联合理论，借鉴美军的经验。但是，美国的军事力量运用毕竟只考虑美国的安全环境，或建立在美国的国家利益基础之上。美军体制固然先进，但是如果完全照搬美军模式，一味向美军学习，必然会碰到诸多现实问题，且容易迷失方向。韩国在武器装备、战略环境、战略文化上，与美国有着很大不同。因此，在参考和借鉴美军理论时，一定要经过深入调查研究，不应脱离韩国的现实情况。一方面，修改理论时，需重新认识、重新梳理理论，查找理论的不足之处、局限性，并就修改理论的必要性、重要性、紧迫性形成共识，这一切仅靠研究机关的努力是远远不够的。另一方面，为了解决第一个问题，需要拥有人才库(pool)，即足够的理论人才储备。为此，应成立由理论研究者、院校教官（教授）、有联合作战计划经验的专业人才等构成的理论改善委员会。如果不是由韩国的理论领域人才统揽全局，在通盘考虑各个层次和各要素的基础上修改理论，那么韩军理论修改只能像现在一样单纯地借鉴美军的相关教范。在这种情况下，韩国的军事思想、战略环境、军队现实情况等根本得不到具体反映，往往会出现理论与实际不一致的现象。因此，修改理论时，首先要进行理论修改背景、理论修改方向等概念研究，然后进行先期研究、草案制订，最后通过理论改善委员会的审议将理论确定下来。只有经过这一完整的流程确定下来的理论，才可能是真正有用的理论，才可能充分发挥理论的指导、引领及推动作用。

第五，通过持续推进国防改革，最大限度地发挥战斗力的“联合性”。美国通过戈德华特-尼科尔斯国防部重构法案推进的国防改革的核心是加强“联合性”与联合作战计划等。今后，无论是与国防改革相关的法律，还是其他法律，在制订或修订时，都要保障联合参谋本部议长的作战指挥与监督职能，尽可能在运用军事力量时发挥“联合性”。另外，在每年促进的“联合性强化综合促进计划”中，要将“联合作战计划和执行系统”规范化作为重点课题持续加以推进。除此之外，还要构建与政府相关机关的联动系统与网络，加快发展自动化信息处理系统，把“联合性”扎扎实实落实到每个环节。

三、韩军未来联合作战计划制定体系的发展方向

作者认为，未来在面对战时作战指挥权移交的情况下，要求韩军提升自主战争规划能力和战争遂行能力。因此，韩军必须把握未来联合作战计划制定体系的发展方向，整合全部国家力量工具，充分发挥“联合性”的集成效能。

首先，要保持国防规划管理系统、联合战略规划系统以及联合作战计划和执行系统在组织、流程、活动中的关联性，并促进联合作战计划制定和执行系统的规范化。此外，通过完善相关法律法规，为参与联合作战计划的军事组织、国家机关、政府部门提供有力的制度保证，从而为国家总体战奠定坚实基础。

其次，以军事力量为中心，通过法律制定规范明确联合计划制定与执行机构及有关协调部门的组织结构、作用与权限，为综合高效运用国家一切资源和手段提供可靠保证。

第三，构建有效的自动化信息处理系统，以加强联合作战计划制定共同体内部的信息共享与资源整合。在联合作战计划制定初期阶段，就要与有关机构密切合作获得第一手的外交、政治、经济等相关情报，从而为军事力量运用提供可靠支撑。

第四，改进与完善联合作战计划理论发展体系，进一步改变完全照搬美军模式的做法，充分利用理论研究人才，在朝鲜半岛作战环境、战略文化、军事思想的基础上，努力发展具有韩国特色的联合作战计划理论。

第五，通过推动国防改革，不断完善联合作战计划制定机制，以增强“联合性”，促进中长期联合作战计划的制定。